Impactos ambientales/Sustentabilidad

Lineamientos para la sustentabilidad ambiental (a nivel de proyecto)

Las directivas para las evaluaciones ambientales de muchos organismos financieros internacionales, exigen que la sustentabilidad sea uno de los requisitos a cumplir por parte de todos los proyectos financiados por estas instituciones: “El propósito de la evaluación ambiental es asegurar que las opciones de desarrollo bajo consideración sean ambientalmente adecuado y sustentables....”. Obsérvese que esta cita no trata a la sustentabilidad simplemente como un valor más, capaz de ser cambiado por otros valores dentro del análisis económico. Más bien afirma que las “opciones de desarrollo bajo consideración”, es decir, todas las opciones a ser comparadas, deben ser sustentables, para que todo aquello que no lo sea, ni siquiera se incluya entre las opciones a ser clasificadas económicamente. Algunas orientaciones en cuanto al significado operativo de la sostenibilidad fueron proporcionadas en el Manual de Estados Operacionales : “Los esfuerzos del Banco por asegurar que cada proyecto que afecte a los recursos naturales renovables (p.ej.. un desaguadero para residuos o una fuente de materia prima), no exceda las capacidades de regeneración del medio ambiente”.

El rigor de los requisitos mencionados puede parecer extremo a primera lectura, como si se hubiese abandonado la economía como criterio. Todo lo contrario. La insistencia en que los proyectos sean sustentables es de hecho la reafirmación del principio económico elemental de que el consumo de capitales no se debe contabilizar como ingreso. “Ingreso, se define como la máxima cantidad del producto de un proyecto que puede ser consumido sin disminuir la capacidad de dicho proyecto para continuar produciendo la misma cantidad en el futuro. Un proyecto que exceda a las capacidades de regeneración de su medio ambiente, reduce su futura capacidad para producir y en esa misma medida contabiliza como ingreso la liquidación de capitales o la depreciación. En una época cuando se consideraba infinito el capital natural en comparación con el grado del uso humano, era razonable, al calcular los ingresos, no deducir del producto neto el consumo del capital natural. Esa época ya pasó. La meta de la sostenibilidad constituye un esfuerzo conservador por mantener el significado y la medida tradicional del ingreso, en una época en que el capital natural ya no es un bien gratuito. A nivel teórico, la justificación por hacer de la sustentabilidad un “sine qua non” para la aceptación de un proyecto, no podría ser más firme ni más selectiva. Las dificultades para aplicar el concepto surgen, principalmente, de los problemas operacionales al medir y valorizar el capital natural. Estos problemas serán tratados a continuación.

Las siguientes orientaciones tienen como propósito analizar este principio y extenderlo en lo posible hacia los recursos no renovables. Lo que sigue son algunas normas generales; depende del buen juicio de los equipos de evaluación ambiental y de su aplicación razonable a diferentes proyectos. Donde encuentre el equipo una gran divergencia de la sostenibilidad, debe trabajar conjuntamente con los diseñadores del proyecto en reducir la brecha tan pronto como sea posible dentro del ciclo del proyecto.

En el siguiente texto, el uso de los términos, “capacidad de asimilación o regeneración”, no implica necesariamente que existe un umbral discontinuo de intensidad de uso, debajo del cual no hay efecto alguno sobre el ecosistema utilizado. Se puede definir la capacidad como un nivel vigente de servicio de un ecosistema en particular, más allá del cual su uso continuado ocasionará una degradación inaceptable (es decir, acumulativa, irreversible, excesiva) del mismo y la pérdida de sus futuros servicios. Es más, el término “capacidad” hace referencia a la totalidad de dicho ecosistema, no de sus especies individuales en forma aislada. Es sumamente difícil definir la producción y uso sustentable, así como existen parecidas dificultades para definir “ingreso”. Pero la respuesta a la inevitable pregunta: “¿Cuánto podemos consumir este año, sin reducir nuestra capacidad de producción para el año entrante?”, requiere al menos de una norma general prudente.

Guía para los productos

Las emisiones de desechos de un proyecto deben estar dentro de la capacidad de asimilación del medio ambiente local, a fin de que las absorba sin degradación de su futura capacidad de la absorción de desechos u otros servicios importantes.

Guía para los insumos

La tasa de cosecha de los insumos en forma de recursos renovables, debe estar dentro de la capacidad de regeneración del sistema que lo produce. La tasa de agotamiento de los insumos en forma de recursos no renovables debe ser igual a la velocidad con la que elabora sustitutos renovables mediante la inventiva e inversión humana.

Análisis guía para los productos

Si cada proyecto acatara esta norma, entonces la suma de todos los proyectos, o el proyecto promedio, también la cumpliría. Pero el promedio o la suma puede conformarse a la norma aun cuando cada proyecto no lo haga, siempre y cuando exista una compensación entre pares de proyectos u otras combinaciones. Desde luego, para los proyectos más antiguos es más fácil cumplir esta condición que para los más nuevos, pues éstos han sido incluidos luego de haberse disminuido en gran medida, o inclusive agotado, la capacidad de asimilación. Una vez alcanzado el nivel de capacidad, un proyecto nuevo podría aparejarse con otro más antiguo, el cual sería eliminado para dar lugar al nuevo, si éste fuese más valioso que aquel. La idea del aparejamiento fue analizado por David Pearce, y es una variante del “concepto de la burbuja”, según el cual el total de las emisiones para un área debe fijarse colectivamente, pero el mercado puede asignar dicho total entre los usos en competencia mediante el intercambio de los permisos de emisión.

Análisis guía para los insumos

Los insumos que nos interesan son aquellos que provienen primordialmente de la naturaleza, no los interindustriales o intermedios, provenientes de otras empresas. Esta norma, por lo tanto, sólo se aplica al sector de extracción, mientras que la regla anterior se aplica a todos los sectores. Los insumos naturales son de dos tipos: renovables y no renovables.

• (a) Insumos renovables. La regla es que la tasa de cosecha no debe exceder a la tasa de regeneración. En otras palabras, la norma debe ser la de aprovechar una producción sustentable. El concepto de la producción estable presenta dos problemas: la dificultad de medición, y la existencia de muchas diferentes producciones sustentables, una para cada población posible del recurso utilizado. El problema de la medición es similar al que enfrenta el contador de los ingresos - medir éstos de tal manera que se mantenga intacto el capital (capacidad productiva), evitando así el empobrecimiento inadvertido por exceso de consumo. La clave en ambos casos es hallar una norma general prudente que evite el consumo excesivo, más no buscar un “número teóricamente exclusivo y científicamente preciso”. Pero la norma del aprovechamiento a un nivel sustentable de producción no nos avisa el tamaño de la población del recurso utilizado que debe ser mantenido de este modo. La selección de un tamaño de población que resulte en la máxima producción sustentable no es suficiente respuesta, aunque si es una consideración pertinente. Generalmente, la óptima producción económica no coincide con el máximo rendimiento biológico (coinciden solamente cuando los costos de cosecha son constantes en relación con la cantidad de la cosecha). No existe justificación alguna el suponer que el tamaño actual de la población de una especie explotada sea óptimo. Puede ser muy razonable, hasta cierto, punto talar los bosques para obtener tierras de cultivo. Pero al hacerlo, debemos tener en claro que los árboles del bosque virgen, talados en exceso al nivel de reposición, representan el consumo de capitales, y no un ingreso. Si ha de mantenerse intacto el total del capital, el producto neto de la madera virgen talada debe ser tratado como fondo de depreciación, a ser reinvertido en algún recurso renovable alternativo, más valioso al margen.

• (b) Insumos no renovables. La norma es disminuirlos a una tasa igual a la velocidad de producción de sustitutos renovables. De esta manera, un proyecto de extracción basado en un insumo no renovable debe ir aparejado con un proyecto que elabore el sustituto renovable. El producto neto del aprovechamiento del insumo no renovable se divide en dos componentes (los ingresos y un capital apartado), de tal manera que el capital apartado, al ser invertido anualmente en un sustituto renovable hasta agotarse el insumo no renovable, se habrá incrementado al tamaño de un "stock" cuyo rendimiento sustentable sea igual al componente de ingresos que se había consumido durante ese tiempo. El capital apartado será mayor mientras más baja sea la tasa de crecimiento del sustituto renovable (tasa de descuento real o biológico) y más corta la duración del recurso no renovable (es decir, el "stock" de reserva dividido para el agotamiento anual). La lógica y los cálculos han sido resueltos por El Serafy en el contexto de la contabilidad de los ingresos nacionales, pero se aplican igualmente a la contabilidad a nivel de proyecto. La verdadera tasa de retornos sobre la pareja de proyectos se calcularía en base al componente de ingresos, sólo como renta neta. Aún existen dificultades en cuanto a la definición - estrecha o amplia - del término "sustituto". Es probable que se indique, inicialmente, una definición amplia - al menos lo suficiente para abarcar los avances en la eficiencia energética, como sustituto renovable del agotamiento del petróleo, y las mejoras en el reciclado, como sustituto renovable del agotamiento del cobre.

Mayor análisis

En el caso de los insumos renovables, el consumo de los capitales es tratado como la depreciación de un activo productivo (la población de base sacrificada, que rendía una producción permanente). La depreciación debe ser restada del ingreso bruto para obtener el ingreso neto. En el caso de los insumos no renovables, la reducción del stock es tratada como la liquidación del inventario existente en vez de una disminución de la capacidad para futura producción, y, consecuentemente, ni siquiera debe formar parte del ingreso bruto, según insiste acertadamente El Serafy.

Aunque se ha tratado, independientemente, las normas generales para insumos y productos, se debe notar que, gracias a la ley de conservación de la materia-energía, la reducción de los insumos a un nivel de rendimiento sustentable, ayudará a disminuir los productos a un nivel de absorción también estable. Pero "dada la separación espacial de la producción de insumos y eliminación de productos, y, especialmente, la generación de muchas sustancias tóxicas nuevas en el proceso de producción, no se puede evitar la norma para los productos. Sin embargo, el mero hecho de un equilibrio masivo nos conduciría a sospechar que, en algunos casos, la norma para los insumos será obligatoria, y la norma para los productos redundante, y, en otros casos, viceversa.

Algunos autores han abogado por la regla del aparejamiento en teoría, pero se han retirado en la práctica. Por ejemplo, en Blueprint for a Green- Econom. Barbier, Markandya y Pearce afirman: "a nivel de proyectos individuales, semejante requisito sería frustrante. Pocos proyectos serían factibles". Los autores abogan por la aplicación del principio a nivel de programa (múltiples proyectos), para que el criterio de la no degradación del "stock" de capital tenga efecto, sólo en promedio para el conjunto de proyectos del programa y no para cada proyecto. Esto podría ser una modificación razonable desde un punto de vista administrativo, pero parece sacrificar la eficiencia al socializar" los costos de sustentabilidad entre todos los proyectos en un programa, en vez de hacer que cada proyecto lleve su propio costo marginal de oportunidad social, un principio que se defiende, con elocuencia, en otra parte de su libro.

En todo caso, no es suficiente decir que la sustentabilidad es un criterio macro-económico que carece de relevancia a nivel de proyecto, a menos que se tenga la capacidad y voluntad para limitar el rendimiento acumulado de materia-energía (mediante impuestos de cesantía o cuotas de agotamiento) a un volumen de flujo dentro de la capacidad bruta de regeneración y absorción de un país. En este sentido, un enfoque de sostenibilidad macro podría ser la mejor estrategia. Puesto que todos los proyectos tendrán que pagar el mismo precio, que entonces reflejará el costo de sustentabilidad en sentido acumulado, no habrá costo de eficiencia proveniente de la socialización de los costos entre varios proyectos en un programa, que no sea mediante los precios. Además, la aplicación de las normas a nivel de proyecto requiere bastante información e interferencia a nivel micro.

Aunque el enfoque marco parece mejor desde el punto de vista de un país que aplica una política nacional, las normas a nivel micro, o de proyecto, son lo más apropiado, desde la perspectiva de un banco de fomento comprometido con el desarrollo permanente como criterio que rige sus propias operaciones crediticias, pero que no está en posición de dictar políticas nacionales a nivel macro. Desde luego, la imposición de políticas macro-económicas como condición para préstamos destinados a los proyectos, o el ofrecer préstamos para financiar directamente un cambio de política macro-económica, es justamente lo que se hace al dar créditos para el ajuste estructural. Entonces se podría, de hecho, razonar que la sustentabilidad debe ser tratada como una meta macro-económica a conseguirse mediante ajustes estructurales, más no como un conjunto de condiciones a nivel de proyecto. Se podría sostener que la forma correcta de tratar la sostenibilidad es como meta macro-económica, buscada mediante el ajuste estructural o por medio de condiciones macro-económicas ligadas al financiamiento de los proyectos, en vez de una característica de proyectos individuales. El énfasis, en este caso, pasaría de la orientación a nivel de proyecto a alguna orientación análoga a nivel macro, lo cual limitaría la producción global de recursos a nivel de la capacidad de regeneración del ecosistema mayor nacional. Puesto que la Directiva Operacional de Evaluación Ambiental se concentra casi totalmente en los proyectos, este tema no será analizado más aquí. Pero sigue siendo una inquietud importante, para mayor reflexión e investigación.