Impactos ambientales/Evaluación ambiental/Analisis ambiental y el ciclo del proyecto

Relación Global con el Ciclo del Proyecto

El análisis ambiental se vincula íntimamente con el ciclo del proyecto. El análisis ambiental comienza con la selección al momento de identificación del proyecto. El delineamiento del alcance y preparación de la evaluación ambiental se dan en serie o como parte integral de los estudios de prefactibilidad y de factibilidad. La evaluación ambiental definitiva debe estar disponible antes de su evaluación final del Proyecto, y es un instrumento exigido por las instituciones financieras multilaterales. Si la evaluación ambiental es satisfactoria para el prestatario y para la institución financiera, pasa a formar parte de los documentos de base para la decisión de la aprobación ambiental y las condiciones ambientales a ser negociadas con el prestatario, algunas o todas las cuales se encuentran incorporadas dentro del convenio de préstamo.

La evaluación ambiental puede ser apropiada para los fines de la evaluación, pero es posible que el análisis del documento revele la necesidad de mayor análisis antes de poder dar su aprobación e iniciar las negociaciones. La supervisión incluye el seguimiento del comportamiento ambiental del proyecto y del cumplimiento de las condiciones pertinentes acordadas entre la institución financiera y el prestatario. Luego de completar la implementación, el Informe de Finalización del Proyecto (IFP) incluye una evaluación, tanto de los impactos que se dieron en la práctica, como de la efectividad de las medidas de atenuación.

Selección

La selección ambiental es de determinación de que tipo de evaluación se realizará en función de la complejidad del proyecto de intervención y de los impactos esperados. Una parte esencial de la selección consiste en identificar aquellos aspectos de un proyecto que no sean de importancia ambiental, y que por lo tanto pueden ser prudentemente eliminados de las consideraciones posteriores. Su propósito es asegurar que se dedique la atención necesaria a los aspectos ambientales del proyecto propuesto, desde el mismo inicio del ciclo del proyecto, a fin de identificar en lo posible los problemas ambientales claves y determinar qué tipo de estudio ambiental es necesario para tratar efectivamente dichos problemas (y otros que podrían surgir) durante la planificación, el diseño y la evaluación del proyecto.

La selección se realiza al momento de la identificación. En la práctica actual del Banco Mundial, los proyectos son asignados a una de cuatro categorías en base a la naturaleza, magnitud y sensibilidad de los problemas ambientales. En este libro se utiliza la categorización propuesta por el Banco Mundial. (Otros organismos multilaterales de financiación, y muchos países, tienen criterios semejantes, si bién que no idénticos. Por ejemplo en el Uruguay, las categorías que se utilizan, en el 2006, son: La categoría A que se asigna a los proyectos con impactos ambientales negativos no significativos, dentro de lo tolerado y previsto por las normas vigentes y no requiere EIA. Los proyectos de la categoría B (de impactos significativos moderados) deben hacer un EIA sectorial, y por último los de categoría C (impactos negativos significativos) que requieren un estudio de impacto ambiental completo.)

Categoría A

Se trata de proyectos de gran envergadura, que utilizan procedimientos constructivos o tecnologías de producción agresivas para el ambiente, o que atigen áreas ambientalmente frágiles. Normalmente se requiere una evaluación ambiental, pues el proyecto podría tener diversos impactos ambientales importantes.
Tipos de proyectos que se encuadran en esta categoría:

• Acuicultura/Maricultura (gran escala);
• Represas y Reservorios;
• Transmisión Eléctrica (gran escala);
• Silvicultura;
• Plantas Industriales (gran escala) y Propiedades Industriales;
• Limpieza y Nivelación de Tierras;
• Desarrollo Mineral (incluyendo petróleo y gas);
• Conductos (petróleo, gas, y agua);
• Desarrollo de Puertos y Bahías:
• Reclamación y Desarrollo de Nuevas Tierras;
• Repoblación (Comprende los aspectos sociales de los desplazamientos, las aplicaciones ambientales de los desplazamientos que en si mismos pueden ser mayor);
• Desarrollo de las Cuencas de los Ríos;
• Caminos Rurales;
• Desarrollo de Energía Termoeléctrica e Hidroeléctrica;
• Turismo (gran escala);
• Transporte (aeropuertos, ferrocarriles, caminos, vías fluviales;
• Desarrollo Urbano (gran escala);
• Agua Potable y Saneamiento a Nivel Urbano (gran escala);
• Fabricación, Transporte, y empleo de Pesticidas u otros Materiales Peligrosos y/o Tóxicos (En algunos casos, la adherencia a la existencia de directrices es una alternativa aceptable a la evaluación ambiental. Ciertos materiales (e.j. PCBS) no son aceptados en los proyectos de algunas instituciones financieras, y otros materiales (e.j. asbestos) son usados solo bajo condiciones extremamente restringidas. Es conveniente consultar la lista de materiales restringidos de cada institución financiera.);
• Proyectos que Presentan Grave riesgos de Accidentes.

Categoría B

Es apropiado un análisis ambiental más limitado, pues el proyecto podría tener impactos ambientales específicos.

Los proyectos en esta categoría normalmente requieren un análisis ambiental más limitado que la evaluación ambiental completa. Se puede aplicar una amplia gama de lineamientos ambientales elaborados por diversas organizaciones. Adicionalmente, se puede elaborar normas de contaminación ambiental o criterios de diseño para proyectos individuales.

En esta categoría se encuadran:

• Agroindustrias (pequeña escala);
• Acuicultura y Maricultura (pequeña escala);
• Transmisión Eléctrica (pequeña escala);
• Industrias (pequeña escala);
• Riego y Drenaje (pequeña escala);
• Mini Energía Hidroeléctrica;
• Instalaciones Públicas (hospitales, vivienda. escuelas, etc.);
• Energía Renovable;
• Electrificación Rural;
• Telecomunicaciones;
• Turismo (pequeña escala);
• Desarrollo Urbano (pequeña escala); y
• Agua Potable y Saneamiento a nivel Rural.

Categoría C

Normalmente no es necesario un análisis ambiental, pues es poco probable que el proyecto tenga impactos ambientales importantes.

Estos proyectos deberían buscar oportunidades para incrementar los beneficios ambientales.

En esta categoría se encuadran:

• Educación (a excepción de la construcción escolar);
• Planificación Familiar;
• Salud (a excepción de la construcción de hospitales);
• Nutrición;
• Desarrollo Institucional; y
• Asistencia Técnica.

Categoría D

Proyectos ambientales que no requieren una evaluación ambiental aparte, puesto que el medio ambiente es uno de los principales fines de la preparación del proyecto. En esta categoría se pueden incluir también los proyectos de recuperación de emergencias. Puesto que los proyectos de recuperación de emergencias (a) necesitan ser procesados rápidamente; y, (b) tienen el propósito principal de restaurar instalaciones existentes, normalmente no requieren una evaluación ambiental completa. Sin embargo, se debe determinar el grado en que fue precipitada y/o exacerbada la emergencia por prácticas ambientales inapropiadas, e incluir medidas correctivas dentro del proyecto de emergencia o una operación crediticia futura.

Ciertos tipos de proyectos casi siempre entran en una categoría particular, por ejemplo, el desarrollo de la energía termoeléctrica e hidroeléctrica. En otros tipos de proyectos, la categoría depende de la escala y otros factores, como la actual capacidad de manejo ambiental en el país. Los proyectos de riego y drenaje a gran escala se incluyen, normalmente, en la de Categoría A; mientras que los proyectos a pequeña escala del mismo tipo, podrían ser de la Categoría B. Los proyectos de Categoría B constituyen un grupo diverso, y puede variar el alcance de los análisis ambientales - desde un estudio detallado de ciertos componentes, casi tan complejo como el de un proyecto "A", hasta una revisión rutinaria para determinar si el diseño del proyecto cumple con las normas aplicables. Los proyectos de Categoría C pueden no estar enteramente libres de impactos ambientales; en un proyecto de salud, por ejemplo, es posible que el diseño tenga que incluir la eliminación de los desechos médicos.

Otro resultado del proceso de selección es el listado de los principales problemas ambientales, el tipo de estudio ambiental recomendado, y un calendario preliminar para dicho análisis. Esta información es incorporada en el Resumen Ejecutivo Inicial del Proyecto.

En algunos casos, la selección requiere de un reconocimiento por parte de los especialistas o consultores ambientales de la institución financiera, a fin de poder obtener un entendimiento cabal de los problemas ambientales pertinentes y de aquellos aspectos que deben ser incluidos en cualquier estudio ambiental posterior. Cuando es necesaria una visita al sitio, como normalmente es el caso en áreas frágiles o con problemas ambientales complejos, se deben preparar los términos de referencia para la misión (ver: Términos de referencia para el reconocimiento ambiental). A menudo, uno de los productos de esta misión es un borrador de los terminos de referencia para el estudio ambiental. (Ver: Términos de referencia para la evaluación ambiental).

Preparación para una Evaluación Ambiental

Es la responsabilidad del prestatario preparar los términos de referencia para la evaluación ambiental u otro estudio y obtener los expertos necesarios para llevarlo a cabo. La tarea de determinar el alcance de la evaluación ambiental es crítica, por lo que normalmente participa también la institución financiera en su realización. Es importante no sólo tratar los problemas ambientales conocidos al inicio del estudio, sino también permitir suficiente amplitud y flexibilidad como para poder identificar nuevos problemas y, de ser significativos, tratarlos. Sin embargo, también es importante delimitar la investigación a fin de poder concentrar el tiempo y los recursos en áreas donde probablemente se encuentre potenciales impactos. Existen muchos casos de evaluaciones ambientales en las cuales se gastaron grandes cantidades de dinero y energía en reunir y reportar datos sobre cada aspecto del ambiente y producir informes voluminosos, con mucha más información insignificante e irrelevante, que resultados significativos. Es recomendable que las evaluaciones ambientales sean útiles para la toma de decisiones en el país y para el personal de la institución financiera, en decidir si proceder o no con un proyecto determinado y cómo implementar eficientemente el proyecto. Esto significa que el trabajo deberá enfocarse en problemas críticos para tales decisiones.

Al determinar el alcance de una evaluación ambiental, resulta conveniente consultar con otras fuentes además del prestatario, la agencia u organización ejecutara y los expertos técnicos. Otros organismos gubernamentales pueden dar perspectivas valiosas. A menudo, poseen información especial acerca de la región y el (los) sitio(s) propuesto para el proyecto, y tal vez puedan identificar potenciales impactos intersectoriales que deberían ser examinados. Consecuentemente, se recomienda llamar a una reunión interinstitucional, enseguida, después de la decisión de preparar una evaluación ambiental, y realizar, al menos una más, al completar la evaluación ambiental y entregarla para su revisión por parte del gobierno. Durante la reunión inicial, los participantes deberán acordar los arreglos para una coordinación continua.

Las inquietudes de las comunidades afectadas por el proyecto y de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) locales con intereses ambientales, también deben ser tratadas en la evaluación ambiental. Estos grupos pueden proporcionar información útil para la evaluación ambiental; de hecho, a veces constituyen la única fuente de conocimientos detallados sobre el área del estudio local.

Es posible que ya se haya elaborado una evaluación ambiental según los procedimientos oficiales del país o de un co-donante del proyecto. Estas deben ser examinadas, y si parece que falta o es inadecuado algún elemento, el director de trabajo de la institución financiera puede pedir estudios selectivos adicionales.

Los términos de referencia detallados deben ser analizados a fondo por todos los actores directamente involucrados en la toma de decisión, antes de iniciarse la evaluación ambiental, prestando particular atención a las provisiones para la coordinación Interinstitucional y participación comunitaria, así como para el diseño del programa de recolección de los datos de base. A menudo este último es el aspecto más costoso de la evaluación ambiental, y los prestatarios deben buscar el consejo de los expertos en el diseño de programas de recolección de datos ambientales o sociológicos a fin de evitar caer en tres trampas: (a) recoger datos no pertinentes para las decisiones a ser tomadas; (b) tomar muestras de los parámetros correctos, pero sin hacer las observaciones a tiempo, o hacer un número insuficiente de observaciones como para obtener una representación aceptable de los fenómenos bajo estudio; y (c) omitir parámetros claves para el programa. Al obviar estos obstáculos al inicio, se minimiza el riesgo de llegar al final de un programa, que podría durar todo un año o más, y recién descubrir que se ha desperdiciado tiempo y dinero.

Todos los actores deben concordar también el calendario de implementación de la evaluación ambiental, a fin de determinar si concuerda o no con las decisiones claves tomadas al preparar el proyecto y si permite o no una adecuada integración de sus resultados a los estudios de factibilidad y al diseño.

Realización de la Evaluación Ambiental

La realización en sí de la evaluación ambiental es de responsabilidad del prestatario. El gobierno o auspiciador del proyecto hace los arreglos para la evaluación ambiental; a menudo se elige consultores o una institución para elaborar los análisis. Cuando sea necesario emplear expertos internacionales para proporcionar habilidades no disponibles en el país receptor del crédito, la participación de consultores locales es conveniente, a fin de aprovechar los conocimientos locales y fortalecer su capacidad para futuros trabajos de evaluación ambiental.

La evaluación ambiental es más efectiva cuando los resultados, aunque preliminares, sean divulgados desde el inicio del proceso de preparación. En ese momento, alternativas deseables desde un punto de vista ambiental (sitios, tecnologías, etc.) pueden ser consideradas en forma realista, y los planes de implementación y operación pueden ser diseñados para responder a los problemas ambientales críticos para un máximo de efectividad de costos. Más tarde se vuelve muy costoso efectuar importantes cambios de diseño, seleccionar una propuesta alternativa, o decidir no continuar con un proyecto. Aún más costosas son las demoras en la implementación de un proyecto debido a problemas ambientales no contemplados en su diseño. Consecuentemente, es esencial integrar la evaluación ambiental dentro del estudio de factibilidad y del diseño.

El plan de implementación de la evaluación ambiental deberá posibilitar frecuentes reuniones de coordinación entre el equipo de evaluación ambiental y el del estudio de factibilidad, para intercambiar información sobre los problemas ambientales y las respuestas que éstos requieren. Los borradores preliminares de las secciones más importantes de la evaluación ambiental y las ponencias sobre problemas específicos, también son útiles como medios de comunicación entre los equipos, especialmente al tomar decisiones claves a medida que avanza la preparación. La mayoría de las evaluaciones ambientales exitosas suelen recibir revisiones completas a la mitad del período.

El director de trabajo debe acordar con el prestatario cuáles borradores, de haberlos, desea ver la institución financiera y cuándo. Como mínimo, sin embargo, el director de trabajo debe revisar una versión definitiva, a fin de determinar si se ha tratado los problemas que la institución financiera considera importantes, y así obtener las aclaraciones necesarias y transmitir otros comentarios al prestatario, en el afán de disponer de información sobre todos los problemas ambientales críticos antes de la evaluación. Puesto que en la práctica algunas evaluaciones ambientales definitivas podrán estar listas sólo poco tiempo antes de la evaluación, es muy deseable además hacer una revisión preliminar en una etapa apropiada interina (por ejemplo, al identificar todos los problemas ambientales significativos y describir las medidas de atenuación). Esto asegurará un alcance correcto en la evaluación ambiental; la comunicación entre los diseñadores y el equipo de evaluación ambiental; y que en realidad, se están realizando los cambios que requiere el proyecto para tratar los problemas ambientales. En general, se conoce la mayoría de las principales inquietudes durante los primeros meses; el resto del período de la evaluación ambiental se concentra en las medidas de atenuación.

El calendario de la evaluación ambiental debe especificar la entrega del informe definitivo en la institución financiera para su análisis detallado, antes del inicio de la evaluación del proyecto. Generalmente, el texto principal del informe no debe pasar de las 100 páginas. El informe debe incluir un Resumen Ejecutivo que relieve los resultados significativos y acciones recomendadas (en orden de importancia), con un lenguaje relativamente libre de tecnicismos, en un máximo de 20 páginas. La información más detallada, como resúmenes de los datos de base, resultados del modelo, registros de las actividades de participación comunitaria e informes de estudios especiales, debe ser colocada en un volumen aparte como anexo técnico del informe principal.

Es conveniente que las evaluaciones ambientales preliminares y sus respectivos estudios, sean divulgados entre los organismos interesados, comunidades afectadas, y ONGs que participen en la preparación del proyecto. Sin embargo, puesto que la evaluación ambiental es propiedad del prestatario, solamente puede ser divulgado, públicamente, el documento con el consentimiento del prestatario.

Análisis de la Evaluación Ambiental y Valoración del Proyecto

El prestatario debe revisar la evaluación ambiental para asegurar que los consultores o personal de agencia, han seguido los términos de referencia y cumplido con los requisitos tanto de la institución financiera como del país. El director de trabajo deben además, revisar el informe de la evaluación ambiental, comprobando especialmente lo siguiente:

• ¿Se siguieron los términos de referencia?
• ¿Se ha incluido los temas requeridos los los varios actores involucrados?

• ¿Es adecuado el Resumen Ejecutivo? Es posible que los responsables de tomar decisiones lean solamente el resumen, por lo que éste debe presentar los impactos significativos (en orden de importancia):
  • aclarando cuáles son inevitables y cuáles son irreversibles;
  • las medidas que se puede tomar para atenuarlos;
  • el efecto acumulado de tales impactos; y
  • los requisitos de seguimiento y supervisión.

• ¿Se ha expuesto, claramente, las recomendaciones en el Resumen Ejecutivo?
• ¿Está completa la descripción del bosquejo del proyecto en cuanto a los aspectos capaces de afectar al medio ambiente?
• ¿Se describe las alternativas del proyecto?

• La sección sobre el estudio de base en el informe principal:
  • ¿es concisa y útil para lectores no especializados en las disciplinas científicas correspondientes?
  • ¿Da una idea global de las actuales condiciones y tendencias, e incluye las actividades de desarrollo actuales y propuestas en el área del estudio?
  • ¿Ofrece comentarios sobre la calidad de los datos y la totalidad de la base de datos?

• En la sección sobre impactos pronosticados y evaluados:
  • ¿Existela consideración de probabilidades?
  • ¿Se menciona potenciales impactos anticipados, a priori, pero no hallados?
  • ¿Se analiza los impactos significativos en mayor detalle que los que lo son en menor grado?
  • ¿Existe suficiente justificación para la eliminación de temas?

• En el analisis de las medidas de atenuación:
  • ¿Las medidas atenuantes controlan los impactos adversos, mejorando a la vez los beneficios de] proyecto?
  • ¿Se encuentran definidos los arreglos institucionales para la implementación de las medidas?
  • ¿Se encuentran adecuadamente presupuestados en las tablas, los costos para implementar todas sus recomendaciones?

• Cuándo se describen los programas de seguimiento
  • ¿se trata los motivos y costos de las actividades de control?
  • ¿Existe una descripción de los arreglos institucionales para la ejecución de la obra, una evaluación de los resultados y una indicación de las acciones necesarias para atenuar los impactos adversos descubiertos durante el seguimiento?
  • ¿Se conforma el proyecto con las directivas y políticas de la institución financiera sobre cuestiones ambientales, como la repoblación involuntaria, el patrimonio cultural y la tierra silvestres?
  • ¿Son adecuadas las propuestas para el fortalecimiento y la capacitación institucionales?
  • ¿Existe documentación de la participación comunitaria, incluyendo un bosquejo de los problemas planteados y su disposición?
  • ¿En general, se encuentra libre de jerga el informe y se definen los términos técnicos a medida que se presenten o en un glosario?

• Al emplear como fuentes de información las bases de datos, estudios de planificación, otras evaluaciones ambientales, documentos científicos, etc.,
  • ¿Constan las referencias bibliográficas?

El personal de la institución financiera revisa en detalle los resultados y recomendaciones de la evaluación ambiental e incluyen en el Resumen Ejecutivo Definitivo del Proyecto un resumen de la situación actual de la misma, los principales problemas ambientales y la manera cómo han sido o serán tratados estos problemas. Incluyen toda limitación ambiental propuesta.

La misión de evaluación de la la institución financiera revisa la evaluación ambiental con el prestatario, resuelve cualquier inquietud ambiental pendiente, evalúa la capacidad de las instituciones nacionales para implementar las recomendaciones de la evaluación ambiental, determina si los resultados de la evaluación ambiental han sido tratados apropiadamente en la preparación del proyecto, y analiza las limitaciones ambientales de los convenios de préstamos.

La aprobación de la evaluación ambiental por partede de la institución financiera es un requisito previo necesario para obtener la autorización de iniciar las negociaciones. Durante las negociaciones en sí, se discute los problemas y acciones críticos para la solvencia y sostenibilidad ambiental del proyecto, y se incorpora convenios apropiados dentro de los documentos del préstamo o crédito.

Implementación y Supervisión

Las recomendaciones de la evaluación ambiental constituyen la base para la supervisión de los aspectos ambientales durante la implementación del proyecto. Al prestatario se le obliga implementar medidas para atenuar los impactos ambientales anticipados, monitorear los programas, corregir los impactos no anticipados, y cumplir con toda limitación ambiental. Los procedimientos para el arranque y continua operación del proyecto normalmente especificarán estos acuerdos, así como medidas para proteger la salud y seguridad del personal del proyecto. También constituyen elementos necesarios de implementación, una correcta selección y capacitación de personal, y la adquisición de repuestos y equipo para apoyar el mantenimiento preventivo, anticipativo y correctivo.

La supervisión es un aspecto esencial de la revisión ambiental de la institución financiera, pues la decisión a favor de la aprobación ambiental se basa parcialmente en la suposición de que las medidas atenuantes y demás provisiones serán implementadas a cabalidad y serán efectivas en evitar o controlar los impactos adversos que de otro modo podrían haber hecho que el proyecto no sea aceptable para el apoyo de la institución financiera. La supervisión se realiza mediante una combinación de lo siguiente:

• informes requeridos del prestatario en cumplimiento de las limitaciones ambientales, estado de las medidas atenuantes, resultados de los programas de monitoreo y demás aspectos ambientales del proyecto;
• supervisión por parte de la agencia de línea responsable del sector, y/o por organismos de administración ambiental, control del uso de tierras, conservación de recursos, o emisión de permisos a nivel local, regional o nacional;
• advertencia temprana por parte del personal del prestatario, en cuanto a inminentes impactos imprevistos;
• misiones de supervisión del Banco para revisar la implementación de las disposiciones ambientales, acciones correctivas tomadas en respuesta a los impactos, y cumplimiento con las limitaciones ambientales, incluyendo el fortalecimiento de los componentes institucionales; y,
• visitas al sitio por parte de especialistas o consultores del Banco según se requiera para supervisar los complejos componentes ambientales o responder a problemas ambientales.

Al informar sobre los aspectos ambientales de los proyectos, el personal de la institución financiera tratara los datos críticos ambientales (es decir, violaciones de las normas de calidad del medio ambiente o de los límites para la descarga de contaminantes), la descripción de los impactos observados, el avance de las medidas atenuantes, el estado de los programas de seguimiento (especialmente para detectar nuevos impactos), el progreso del fortalecimiento institucional, y el cumplimiento de las limitaciones ambientales.

Finalización y Evaluación

Al concluir un proyecto (luego del último desembolso), el Informe de Finalización del Proyecto es preparado y entregado a la institución financiera. El prestatario es responsable de proporcionar los datos que constituirán la base del informe. Es importante incluir información ambiental para que pueda ser mejorado, según sea necesario, el proceso de revisión ambiental por parte de la institución financiera, y para poder controlar y mantener el avance hacia el financiamiento de proyectos, ambientalmente, adecuado y sustentables.

El Informe de Finalización del Proyecto (IFP) deberá describir los impactos que en realidad se dieron, determine si cada uno fue anticipado o no, en el informe de la evaluación ambiental (de ser requerido), y evalar la efectividad de las medidas de atenuación y del fortalecimiento y capacitación institucional. Otros asuntos útiles para la evaluación del análisis ambiental incluyen:

• discusión del grado en que se siguió las recomendaciones de la evaluación ambiental u otros estudios ambientales;
• evaluación del grado en que el análisis ambiental influyó en la toma de decisiones durante la preparación, evaluación, negociación e implementación del proyecto;
• áreas particularmente problemáticas a ser consideradas para futuros trabajos de análisis ambiental;
• evaluación de la operación y mantenimiento del proyecto en cuanto afecta al medio ambiente (p.ej. funcionamiento del equipo de control de contaminación, cumplimiento de los límites para descargas o emisiones, estado de los programas de capacitación del personal); y
• a evaluación de los beneficios resultantes de los componentes ambientales del proyecto.