Impactos ambientales/El Plan de Reasentamiento

El plan de reasentamiento debe tener la misma importancia que otros componentes del proyecto y debe ser preparado de la manera más completa posible. Cada vez que un proyecto conlleve el reasentamiento de más de 20 unidades familiares, se debe preparar un plan detallado. El plan debera ser presentado como documento oficial a los organismos nacionales, locales o municipales competentes, así como al Banco, e incluir un resumen en el que se indiquen el número de personas afectadas, las medidas y actividades de reasentamiento que se proponen, las definiciones básicas y los problemas pendientes. Cuando haya que reubicar a gran cantidad de personas, el plan de reasentamiento debe ir acompañado de su propia evaluación del impacto ambiental.

El plan de reasentamiento debe incluir tres aspectos distintos:

las disposiciones para el reasentamiento;
el suministro de vivienda y servicios; y,
la rehabilitación económica.

El plan debe promover la participación activa de todos los sectores de la población afectada y ser suficientemente flexible como para poder ajustarse a cambios en las circunstancias y en las aspiraciones. Al mismo tiempo, antes de que comience el proceso de reasentamiento, es preciso llegar a un acuerdo sobre ciertos criterios y definiciones; por ejemplo:

los criterios para la compensación;
los derechos o los demás beneficios;
servicios proporcionados por el programa; y,
cuestiones institucionales y de procedimiento, entre ellas el establecimiento de un arbitraje independiente para resolver las controversias relativas a la compensación.

En resumen, el plan debe establecer un equilibrio adecuado entre un planteamiento flexible del reasentamiento y la necesidad de que los criterios y procedimientos sean claros. Debe incluir además un presupuesto y un cronograma detallados para poder medir los logros y el costo del programa.

Consulta y participación de la Comunidad

Cuando sea posible, la población afectada debe participar en el diseño del plan de reasentamiento. La participación de la comunidad asegura que las medidas de compensación, los lugares en que tendrá lugar el reasentamiento, los proyectos de rehabilitación económica y la prestación de servicios reflejen las necesidades y las expectativas de la población afectada. Asimismo, puede facilitar una mayor transparencia y equidad en los procedimientos de compensación y sirve de estímulo para que la comunidad se involucre más en el funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de servicios y en la ejecución de programas de desarrollo económico.

En la práctica, no siempre es fácil lograr la participación activa de todos los sectores de la población afectada. Existen situaciones en que algunos grupos pueden recurrir a la presión política o a los medios de difusión para tratar de obtener que la compensación u otros beneficios sean de un monto que no se ajusta a la realidad. En otros casos, especialmente en los asentamientos de precaristas urbanos, existe el peligro de que llegue una mayor cantidad de gente a la zona afectada con la esperanza de obtener una compensación. Otra dificultad consiste en que, generalmente, son los grupos de élite de la población afectada los que se hacen oir con mayor facilidad, mientras que los grupos más pobres y vulnerables carecen de la experiencia y los contactos políticos necesarios para defender sus derechos y aspiraciones.

La estrategia de participación de la comunidad debe partir de un minucioso análisis de los estudios de base. Debe también reflejar la distribución geográfica de la población afectada, por vecindario, y tener en cuenta las características sociales y de género. Debe además indicar los medios para segurarse de que las opiniones de todos los grupos y sectores están suficientemente representadas. Entre las consideraciones geográficas se enceuntran las distinciones reconocidas en cada lugar como, por ejemplo, entre vecindarios urbanos y barrios marginales. Uno de los principales objetivos del análisis económico y social consiste en identificar a los distintos grupos sociales y económicos de la población afectada, especialmente los más vulnerables. En las zonas urbanas habra que prestar especial atención a las mujeres, los jóvenes y las personas de edad.

Los estudios de base, por su parte, deben identificar a las organizaciones o asociaciones que representan a la población afectada o a grupos especiales dentro de ésta. Es importante hacer una evaluación realista de la legitimidad de esas organizaciones y tener en cuenta si representan a toda la población afectada o únicamente a ciertos sectores de ella. Si bien por lo general es preferible trabajar con organizaciones comunitarias, habrá situaciones en que sea necesario recurrir a organizaciones no gubernamentales externas a fin de tener plenamente en cuenta las opiniones de los grupos marginales o más vulnerables.

Puede existir competencia, o incluso un conflicto declarado, entre distintas organizaciones no gubernamentales y organizaciones de la comunidad. En esas situaciones, el organismo de ejecución debe tener cuidado de no favorecer a una organización en particular y tratar de facilitar un diálogo entre las distintas organizaciones que sostengan representar a la población afectada.

Posiblemente sea útil establecer un grupo consultivo, integrado por dirigentes elegidos o reconocidos de las comunidades afectadas, representantes del gobierno local u organismos jerárquicos del lugar (salud, educación, etc.), y tal vez expertos independientes procedentes de organizaciones no gubernamentales o de otras instituciones, como Universidades. Un grupo de esa índole ofrecería la posibilidad de sumar a las opiniones de la gente del lugar la opinión informada de expertos.

El plan de reasentamiento debe incluir expresamente una estrategia de información pública, en la cual se recurrirá a los medios de difusión, la radio y la televisión en particular, para comunicar la fecha y el lugar de celebración de reuniones públicas, la disponibilidad de documentos, las medidas de compensación y los criterios de selección. El plan debe incluir un programa y un calendario para la primera serie de consultas públicas y las reuniones previstas para grupos especiales, como o mujeres, jovenes y ancianos de determinados vecindarios.

Definiciones

El plan de reasentamiento debe incluir definiciones claras de los siguientes elementos:

“personas afectadas por el proyecto” (quienes tendrán derecho a una compensación o un beneficio);
la “familia” o “unidad familiar”;
las “fechas límite” para tener derecho a una compensación; y,
los bienes que serán indemnizados al costo de reposición.

Las definiciones deberán ser negociadas y, siempre que sea posible, ser objeto de un acuerdo entre el organismo de planificación o ejecución y la población afectada. Además de respetar las definiciones y los procedimientos legales vigentes, deben tener en cuenta la práctica y las costumbres del lugar. Reviste particular importancia reconocer las definiciones locales de tenencia de la tierra, derecho a recursos comunes y prácticas de sucesión. Un debate público de las definiciones puede servir para determinar posibles problemas como, por ejemplo, la falta de títulos de propiedad sobre la tierra, conflictos respecto de derechos de sucesión, etc. La definición de la unidad que ha de tener derecho a indemnización (la familia o el hogar) debe tener en cuenta también otras situaciones, como por ejemplo, la de los hijos de más edad que establezcan sus propios hogares.

En la definición de personas afectadas por el proyecto hay que distinguir entre las diferentes categorías de personas, a saber:

quienes pierden tierras o vivienda;
aquellas cuyos medios de vida son afectados directa o indirectamente;
quienes pierden acceso a recursos comunes; y,
quienes pierden acceso a servicios como consecuencia de la pérdida de escuelas, centros de salud, acceso a caminos, etc.

En el plan de reasentamiento se debe asegurar que se establecen medidas adecuadas para mitigar los efectos del proyecto sobre la población indirectamente afectada (la que no pierde tierras ni casas), especialmente los grupos marginales o vulnerables, como trabajadores sin tierra, inquilinos o mujeres que trabajen como empleadas domésticas en los hogares afectados. Habra que tener en cuenta también en una categoría especial a quienes pudieran verse temporalmente afectados debido a, por ejemplo, del ruido o el polvo durante la construcción, al igual que a la “población de acogida” que viva ya en el lugar propuesto para el reasentamiento.

Es fundamental decidir qué constituye una “familia” o un “hogar”. Suelen transcurrir algunos meses o incluso años entre el censo que se utiliza para determinar los derechos de compensación y el traslado al nuevo lugar. Durante ese tiempo, los jóvenes llegan a la edad adulta, se casan, tienen hijos y establecen hogares independientes. En otros casos, especialmente aquellos en que el monto de la compensación es relativamente generoso, puede ocurrir que familiares adultos u otras personas se vayan a vivir con las familias afectadas y sostengan que tienen su propio derecho a una indemnización, como si constituyesen hogares independientes. No hay una definición “correcta” de familia ni del hogar; lo que se necesita es una definición jurídicamente aceptable, que sea convenida y que la población afectada comprenda claramente. La definición no debe excluir de la compensación a los hogares preexistentes en la comunidad, como los unipersonales, aquellos en que el jefe de la familia es mujer o aquellos que acaban de establecerse (a los que cabría definir más desde el punto de vista de la cohabitación que del matrimonio ante el registro civil), pero habría que tratar de evitar abusos como el de considerar unidades familiares independientes a todos los jóvenes que estén por encima de una cierta edad o que estén haciendo el servicio militar o lo hayan terminado.

La cuestión de la “fecha límite” guarda estrecha relación con lo mencionado anteriormente. Fecha límite es aquella en que no se tendrán en cuenta más solicitudes de compensación; normalmente coincidirá con el censo elaborado para identificar a las personas y las unidades familiares que tendrán derecho a compensación. Cabe concebir, sin embargo, que se opte por una fecha límite posterior al censo, si bien entonces habría que adoptar una disposición justa y adecuada a fin de que quedasen incluidos quienes hubiesen obtenido derecho a compensación una vez elaborado el censo. Es indispensable que la población afectada sea plenamente consciente de la fecha límite y de la importancia del censo. También es preferible que el período que medie entre la fecha límite y el traslado propiamente tal sea lo más breve posible, si bien hay que prever tiempo suficiente para tasar los bienes, pagar la compensación, resolver las controversias pendientes y preparar el lugar en que se hará el reasentamiento. Cuando el número de reasentados sea considerable, también es conveniente establecer procedimientos para la sucesión de los derechos de compensación en los casos en que el jefe de familia muera antes de que la compensación se pague o de que tenga lugar el traslado.

En la medida de lo posible, habría que emplear medidas estándar para determinar el valor de los bienes afectados, en particular tierra y vivienda. Habra que dar suficiente publicidad a esas medidas de manera que el procedimiento de compensación sea lo más transparente posible. La compensación debe basarse en una determinación realista del costo de reposición. Una subvaloración puede causar el empobrecimiento de los hogares afectados, pero una sobrevaloración excesiva puede también crear grandes problemas, como el de atraer gente a la zona afectada con la esperanza de obtener una compensación o el de actividades especulativas para aumentar artificialmente el valor de la tierra o las viviendas objeto de la compensación. Cuando el número de afectados sea considerable, se debe recurrir a un procedimiento de supervisión periódica e independiente para tener una tasación precisa y actualizada del costo de reposición de la tierra y la vivienda. Se debería tener en cuenta la inflación, al igual que los aumentos de precio debidos a una mayor demanda y a la disponibilidad de dinero tras el pago de la compensación.

En los casos en que las normas legales vigentes en el país, el estado o la municipalidad no prevean una compensación suficiente para los hogares afectados, habrá que aportar recursos adicionales a través de los programas de vivienda o de rehabilitación económica a fin de alcanzar plenamente el objetivo general del plan de reasentamiento de mejorar el nivel de vida anterior o, como mínimo, restablecerlo.

Derechos

El plan de reasentamiento debe tener en cuenta los derechos de la población afectada. El primero de ellos es el derecho a información sobre los planes y la política del proyecto, los procedimientos de compensación y las disposiciones legales que la amparan. Esta información debe ponerse a disposición de toda la población afectada, recurriendo a la radio o la televisión para transmitirla a quienes no tienen mayor educación escolar. En algunos casos, las organizaciones de la comunidad o las organizaciones no gubernamentales pueden ayudar en la difusión de información. De cualquier manera, hay que asegurarse de que es interpretada de forma equilibrada.

Se deben establecer claramente los beneficios ofrecidos por el programa de reasentamiento, que pueden comprender:

una compensación financiera;
el derecho a participar en el programa de rehabilitación económica;
vivienda, solares y servicios; y,
transporte, alojamiento temporal y otras disposiciones a corto plazo necesarias en razón del traslado de un lugar a otro.

En todo programa importante de reasentamiento es probable que surjan controversias respecto de los derechos. La forma más justa de resolverlas consiste en un procedimiento de arbitraje independiente a cargo de instituciones o personas que ambas partes consideren neutrales. El procedimiento de arreglo de controversias debe estar al alcance de los interesados, para lo cual es fundamental recurrir a los servicios de asesores independientes. Utilizar procedimientos de arreglo de controversias no debe suponer un costo adicional para las partes afectadas por el proyecto y ese costo debe estar incluido en el presupuesto de reasentamiento. De ser posible, las decisiones de los árbitros deberían tener carácter jurídico obligatorio.

Procedimientos de compensación

El plan de reasentamiento debe describir claramente:

los procedimientos de compensación;
la base jurídica y los procedimientos para la expropiación de tierras y bienes; y
la compensación correspondiente.

Se debe fijar un calendario aceptable y realista para el registro, la tasación, la indemnización y la expropiación de los bienes afectados.

Los criterios para la tasación del valor de la tierra, la vivienda y otros bienes deben ser tan uniformes y transparentes como sea posible, si bien han de tener en cuenta las diferencias en la importancia de las tierras, las viviendas u otros bienes que hayan de ser expropiados.

El procedimiento de arreglo de controversias debería ser suficientemente flexible como para resolver rápidamente las que se refieran a la tasación, si bien hay que dejar tiempo para resolver estos problemas antes de proceder a la expropiación; de lo contrario, las unidades familiares tendrán una oportunidad de tratar de obtener una compensación excesiva y probablemente se haga más lenta la marcha de las obras del proyecto.

En los casos en que la población afectada no tenga títulos de propiedad, como ocurre en prácticamente todos los asentamientos urbanos marginales, habrá que levantar un catastro para dar a los ocupantes de la tierra o los solares pruebas de su derecho a una compensación. Tal vez proceda combinar el levantamiento catastral con un censo y convenir en la fecha del censo y el levantamiento combinados como fecha límite para la compensación. Una vez preparada la documentación y determinado el monto de la compensación, el pago debe hacerse cuanto antes. El procedimiento de pago debería ser sencillo y no entrañar gastos adicionales para los hogares afectados, como el transporte a centros urbanos o el pago de honorarios a abogados y notarios públicos. Es conveniente que no transcurra un período prolongado entre el pago de la compensación y la expropiación del bien, pues ello puede causar nuevas controversias en cuanto al valor de éste.

El pago de la compensación debe ser objeto de supervisión independiente a fin de cerciorarse de que la tasación de los bienes sea justa y que sean compensados exclusivamente aquellos cuyos bienes son afectados por el reasentamiento. Es importante llevar registros fidedignos de todos los pagos. La indemnización en dinero debe constituir únicamente un elemento de la compensación total y tal vez sea conveniente proporcionar asesoramiento a los hogares afectados para que la utilicen con prudencia. En estos casos, es indispensable dar participación en el proceso tanto a las mujeres como a los hombres.

Reubicación

La selección de los lugares para el reasentamiento constituye un tema importante que hay que tener en cuenta en la preparación del plan. Los criterios para la selección del lugar deben ser claros y discutirse en detalle con las familias afectadas. En algunos casos tal vez proceda ofrecer a cada unidad familiar varias opciones; en otros, tal vez sea más importante asegurarse de que toda una comunidad o una aldea entera sean reasentadas en su conjunto. Se trata de problemas complejos que requieren un conocimiento detallado de la dinámica de las comunidades afectadas y un proceso fluido y minucioso de consulta con participación de los distintos grupos y unidades familiares de la población afectada.

La selección de los lugares es particularmente compleja cuando el sistema de compensación va a consistir en el canje de tierras. Las tierras agrícolas o de pastoreo deberán ser de calidad igual o mejor y se las debería evaluar desde el punto de vista de los suelos, la pendiente, el agua y las posibilidades de riego, así como del acceso a recursos fluviales o forestales comunes. Entre las cuestiones secundarias se cuentan las de los caminos de acceso, instalaciones de almacenamiento y servicios de educación y salud, que en el caso de un gran programa de reasentamiento, deberán quedar incluidos en el plan correspondiente.

El procedimiento para la asignación de solares debería negociarse y llegar a un acuerdo con las familias afectadas y ser suficientemente transparente como para evitar conflictos. Los procedimientos de selección al azar, como el sorteo, pueden ser aceptables; en otros casos, tal vez sea más adecuado mantener la unidad de las familias ampliadas, y ubicar a las unidades familiares que mantengan estrechos lazos entre sí una junto a la otra. El plan de reasentamiento debe describir los procedimientos de demarcación y escrituración de la tierra, los cuales han de ajustarse a las normas jurídicas vigentes y los títulos de propiedad deben ser legalmente válidos y culturalmente aceptables . Hay que dedicar tiempo y fondos suficientes a los procedimientos de escrituración y delimitación.

El plan debe describir el calendario, los procedimientos de planificación y los arreglos de almacenamiento y vivienda temporal para el traslado. Se trata de un proceso muy importante y delicado y generalmente es preferible programarlo en un período relativamente prolongado. Cuando se trate de la reubicación de comunidades rurales, habrá que trasladar no sólo gente sino además animales domésticos; tal vez se necesiten camiones para el transporte de ganado y hay que tomar disposiciones adecuadas para dar agua, alimentación y abrigo a los animales en el lugar de reubicación temporal.

Se debe dar la debida importancia a los efectos ambientales y sociales en la zona de reubicación y en la población “de acogida”. No hay que reubicar a las familias afectadas en áreas protegidas o en tierras que se haya propuesto dar ese carácter ni en tierras reservadas para pueblos indígenas u ocupadas por ellos. Cuando un número considerable de personas haya de ser reasentado, habrá que proceder a una evaluación separada e independiente del impacto ambiental, que comprenda las cuestiones ambientales y las sociales, en la zona a que corresponda el plan de reasentamiento propuesto. Los programas de reasentamiento urbano suelen conllevar el desplazamiento de lugares localizados en el centro, que no son aptos para viviendas debido a los riesgos de inundación, deslizamientos de tierra o su proximidad a carreteras, hacia lugares suburbanos más distantes. Ello afecta al acceso a las posibilidades de empleo, particularmente para quienes dependen del sector informal. La mayor parte de las unidades familiares de los asentamientos humanos marginales ven con buenos ojos una posibilidad de servicios básicos y mejor vivienda, pero temen que el resultado de la reubicación sea la pérdida de ingresos o un costo más elevado del transporte. Habrá que analizar y discutir la situación con la población afectada. En algunos casos tal vez sea suficiente proporcionar transporte al centro urbano; en otros, tal vez sea preferible incluir como elemento fundamental del plan de reasentamiento la capacitación o la creación de oportunidades comerciales, o tal vez la prioridad en el acceso al empleo en el sector formal.

Vivienda y servicios

En la prestación de servicios hay que atender la necesidad de caminos de acceso, abastecimiento de agua, desagüe, saneamiento, electricidad, alumbrado público, escuelas y centros de salud. Las opciones en cuanto a la vivienda pueden consistir en la construcción de unidades acabadas, el suministro de unidades básicas de vivienda o el apoyo para la autoconstrucción en solares con servicios. Habría que discutir con las familias afectadas las distintas posibilidades y cerciorarse de que las soluciones propuestas en cuanto a la vivienda y los servicios fuesen social y culturalmente aceptables. Hay que tener en cuenta el tamaño y la composición de la unidad familiar, el clima y los conceptos de privacidad. En las zonas rurales, el diseño debe tener en cuenta la necesidad de espacio de almacenamiento y sombra, así como las necesidades de los animales domésticos. Cuando las familias afectadas hayan de participar en la construcción de casas e infraestructura, se deberán tener plenamente en cuenta sus otras obligaciones. El calendario de construcción debe ser realista; en las zonas urbanas, incluso quienes trabajan en el sector informal necesitan tiempo para ganarse la vida y, en las zonas rurales, la construcción de viviendas tiene que concentrarse en los períodos del ciclo agrícola en que hay menos trabajo.

Los proyectos de vivienda y servicios deben considerarse una oportunidad de mejorar tanto la vivienda como la prestación de servicios. Los diseños convencionales de urbanización suelen ser inadecuados. En las zonas rurales, por lo general, es preferible diseñar sobre la base de estructuras tradicionales, pero utilizar materiales y tecnología nuevos y adecuados para mejorar el aislamiento, la higiene, el desagüe y el control de vectores. Es importante cerciorarse de que la casa se pueda mantener fácilmente; las ventanas de vidrio, por ejemplo, no son apropiadas si la unidad familiar no está en condiciones de reemplazar los vidrios que se quiebren. El saneamiento debe formar parte integrante del proyecto de vivienda. Hay que tener cuidado de que las letrinas o los pozos sépticos estén correctamente ubicados y que las instalaciones de alcantarillado y desagüe tengan capacidad suficiente y sean de fácil mantenimiento.

Hay que tomar disposiciones adecuadas para el funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de servicios, que puede quedar a cargo de la comunidad, de la municipalidad o de las empresas de agua y energía. Cuando sea la comunidad la responsable del abastecimiento de agua, el mejoramiento de los caminos de acceso o el alumbrado público, habrá que impartir capacitación sobre el mantenimiento y establecer un procedimiento para la recuperación de los gastos recurrentes. Cuando se proporcione abastecimiento de agua, por conducto de conexiones o tomas de agua, es indis¬pensable un desagüe adecuado. En los núcleos rurales y en las zonas urbanas habría que tomar disposiciones respecto de la evacuación de desechos sólidos a fin de evitar que los desagües en la calle y los sistemas de alcantarillado queden bloqueados con basura.

Los solares deben tener títulos válidos de propiedad, que puedan con el tiempo venderse o transmitirse por sucesión. En algunos casos, especialmente si se prevé que las familias reasentadas paguen parte del costo de la tierra, la vivienda o la infraestructura, tal vez convenga entregar títulos plenamente transferibles únicamente después de transcurrido cierto tiempo. Ello puede servir para reducir la especulación y el riesgo de que las familias más pobres vendan sus casas en una situación de emergencia o para pagar deudas.

Hay que asegurarse en el plan de que las escuelas y los centros de salud en la zona de reasentamiento sean suficientes. Si se ha de trasladar a un gran número de personas, los servicios de educación y salud deben quedar incluidos en un completo programa que comprenda personal, materiales y edificios nuevos. Las mismas instalaciones y servicios deben quedar también a disposición de la población “de acogida” en la zona de reasentamiento.

Desarrollo económico

El programa de reasentamiento debe servir de oportunidad para el desarrollo y, por ello, es preferible evitar la simple indemnización en dinero y ofrecer opciones que combinen el canje de tierras o proyectos de vivienda y servicios con capacitación o extensión y tal vez un componente de crédito o indemnización en dinero. Las opciones deben ser adecuadas para los distintos grupos de comunidades afectadas por el proyecto y tener en cuenta las actitudes, las aspiraciones y las posibilidades de trabajo. Cuando sea posible, habría que ofrecer diversas opciones.

En las zonas rurales, el desarrollo económico suele ser el tema de mayor importancia. Para la rehabilitación de comunidades agrícolas se necesita más que la sola reposición de las tierras perdidas incluyendo también los recursos y el equipo necesarios para la preparación de la tierra, insumos agrícolas, transporte, infraestructura de comercialización y extensión agrícola. Muchos pequeños propietarios cultivan tanto para su propia subsistencia como para el mercado y, como el reasentamiento puede interrumpir el ciclo agrícola, hay que facilitar recursos suficientes para el sustento de la unidad familiar hasta que los cultivos de subsistencia comiencen a dar fruto. También habría que atender las necesidades del ganado y las aves de corral de la unidad familiar hasta que los cultivos alimenticios comenzasen a producir.

El plan debe tener en cuenta además las necesidades de las familias no campesinas, incluidos los obreros y artesanos, cuyos vínculos tradicionales con el sector agrícola pueden ser afectados por el reasentamiento. Los sectores más pobres de la población rural suelen ser familias sin tierras y pequeños propietarios que dependen del trabajo asalariado para percibir ingresos en efectivo; en muchos casos, el jefe de familia de una parte considerable de esos hogares es una mujer. El componente de rehabilitación económica del plan debe dar a los hogares rurales más pobres oportunidades de desarrollo que les permitan salir del estado de extrema pobreza, cualquiera que sea su situación antes del reasentamiento. Las actividades correspondientes podrían consistir en capacitación, desarrollo de aptitudes básicas de organización, suministro de insumos e infraestructura y, tal vez, el establecimiento de fondos para microempresas o de crédito renovable. Los componentes de vivienda e infraestructura del programa de reasentamiento pueden abrir posibilidades de aprender en el trabajo el oficio de construcción y otros conexos, como carpintería y plomería.

En los programas de reasentamiento urbano, hay que tener debidamente en cuenta los efectos económicos del reasentamiento. Hay que ofrecer nuevas oportunidades económicas a los grupos o sectores que pierden su empleo o fuente de ingreso como consecuencia del desplazamiento. Reviste particular importancia tener en cuenta los efectos del desplazamiento sobre las mujeres y los jóvenes. Las poblaciones que se trasladan de asentamientos de precaristas en el centro a sitios suburbanos mejorados suelen encontrarse en situación económicamente desventajosa al perder acceso a las oportunidades en el sector doméstico o informal. Incluso donde hay empleo, en sitios industriales por ejemplo, los jóvenes y las mujeres pueden encontrarse excluidos. En los casos en que las poblaciones urbanas afectadas vivan en condiciones de extrema pobreza, un programa de rehabilitación económica es preferible al pago de una indemnización en efectivo, además de que puede reducir el costo general del programa de reasentamiento. En el contexto urbano, probablemente el programa de rehabilitación económica se centre en el desarrollo de la pequeña y la microempresa y puede incluir elementos de formación técnica y administrativa y de crédito.

Aspectos culturales y psicológicos

Es más probable que surjan importantes aspectos culturales y psicológicos cuando se trata de reasentar a poblaciones indígenas o sociedades rurales tradicionales.

El estudio de base debería identificar los aspectos culturales o psicológicos de importancia y en el plan de reasentamiento se debería establecer, en estrecha consulta con las comunidades afectadas, medidas de mitigación. En la medida de lo posible, el proyecto debe evitar la destrucción de lugares de importancia cultural, religiosa o arqueológica, como iglesias, monumentos y cementerios. Cuando esté en juego el patrimonio cultural, en el plan de reasentamiento hay que prever la reconstrucción y rehabilitación de estructuras tales como iglesias y cementerios, y asignar los fondos correspondientes.

Los problemas psicológicos, en particular la sensación de pérdida que tiene mucha gente cuando debe trasladarse del lugar en que ha vivido toda su vida, son aún más difíciles de superar. En algunos casos puede ser útil la intervención de consejeros; en otros, el problema fundamental puede consistir en conservar el sentido de comunidad mediante una planificación adecuada y, en particular, permitiendo que las familias extensas y los vecindarios puedan volver a instalarse juntos. ahora bien el chalo es niña.

Marco jurídico e institucional

El plan de reasentamiento debe tener en cuenta la legislación nacional, regional o municipal aplicable. Las enmiendas concretas que sean necesarias para llevar a la práctica un plan aceptable deberían constar expresamente y habría que preparar, con apoyo financiero del Banco, los proyectos legislativos correspondientes.

El plan debe indicar las funciones de las instituciones y referirse a las cuestiones siguientes: 1) el organismo seleccionado para ejecutar el plan de reasentamiento y su conocimiento de las condiciones en el lugar, 2) los requerimientos de personal del organismo, 3) otras necesidades a los efectos del fortalecimiento institucional, 4) la administración y financiación del plan de reasentamiento y 5) los mecanismos y procedimientos de coordinación entre el organismo encargado del reasentamiento y el organismo de ejecución del proyecto principal. El plan debe indicar los organismos encargados de:

la tasación de los bienes
la expropiación e indemnización
el registro de propiedades y la escrituración de las tierras
el diseño y la aprobación del plan de reasentamiento
la solución de controversias
la reubicación y las disposiciones temporales
las medidas para impedir la reocupación
la financiación de la vivienda
la construcción de viviendas
la preparación del lugar de reasentamiento y el suministro de infraestructura de servicios
la operación y el mantenimiento de la infraestructura de servicios y la recuperación de los costos recurrentes
la prestación de servicios sociales
la capacitación y la asistencia para el empleo
el desarrollo agrícola o empresarial
el grupo consultor independiente
la supervisión y evaluación

El plan debería contener también un esquema de los mecanismos de coordinación entre el organismo encargado del plan de reasentamiento, el organismo encargado del proyecto principal, los demás organismos que participen en las actividades antes enumeradas y las organizaciones comunitarias y no gubernamentales que representen a la población afectada. Algunas actividades, estudios de consultoría, construcción y capacitación, entre otras, pueden ser adjudicadas por contrato al sector privado o a organizaciones no gubernamentales. En esos casos, habría que establecer los procedimientos de licitación y preparar borradores de contratos. Además, cuando fuese posible, la población afectada debería participar en la licitación, la adjudicación de contratos y la supervisión de los distintos componentes del plan de reasentamiento.

Cuando los componentes del plan queden a cargo de organismos del gobierno nacional o local, es necesario establecer claramente las obligaciones administrativas y financieras. Los grandes proyectos de reasentamiento pueden constituir una gran carga adicional para organismos que ya están sobrecargados de trabajo. En principio, el organismo responsable del desplazamiento tendría que sufragar el costo adicional de infraestructura, personal, vehículos o equipo. Los gastos de inversión deben constar claramente, al igual que los gastos de larga duración relacionados con el funcionamiento y el mantenimiento. Cuando no proceda el pago directo, hay otras medidas, como regalías o impuestos locales sobre el producto del proyecto principal, que pueden servir de medio aceptable para sufragar los gastos ordinarios.

Cronograma

El plan debe incluir un cronograma detallado que comprenda todos los componentes del programa de reasentamiento. El cronograma debe ser compatible con el de las obras principales y debe haber una relación entre los distintos componentes del plan: tasación, indemnización, expropiación, reubicación, disposiciones temporales, sitios y servicios, vivienda y rehabilitación económica. El cronograma debería ser discutido con la población afectada y ser objeto de amplia publicidad.

Hay que tener en cuenta los calendarios económicos y sociales. De ser posible, la reubicación debe programarse de manera que no interrumpa el año escolar. En las zonas rurales, el reasentamiento debe planificarse en el contexto del ciclo agrícola. Las unidades familiares agrícolas pueden ser reubicadas con antelación a las obras a fin de que puedan preparar la tierra al principio del ciclo agrícola y cosechar lo que quede en sus tierras originales. Cuando la distancia entre los lugares de que se trate no sea muy considerable, el reasentamiento podría hacerse gradualmente en uno o más años y las familias se desplazarían entre los sitios antiguos y los nuevos. En algunos casos, cabría retener parte del pago de la indemnización para cerciorarse de que las familias abandonasen definitivamente el lugar origi¬nal.

Presupuesto

El plan de reasentamiento debe incluir un presupuesto detallado, desglosado por componente y subcomponente, organismo y año de ejecución. Los gastos no periódicos del plan de reasentamiento pueden incluirse en el componente de préstamo del proyecto, con la sola excepción de los fondos necesarios para la adquisición de tierras. Generalmente es preferible incluir los demás costos del reasentamiento en el préstamo, ya que así se asegura que se dispone de fondos suficientes. Habrá que preparar un acuerdo oficial con el departamento municipal de finanzas o con el Ministerio de Hacienda a fin de que se faciliten fondos suficientes para la adquisición de tierras y otros gastos de contrapartida.

Supervisión y evaluación

El plan de reasentamiento debe incluir las disposiciones relativas a la presentación de informes, la supervisión y la evaluación. También es conveniente incluir un marco lógico, que sirve para aclarar las ideas en cuanto a las metas y los objetivos y señalar los indicadores de los efectos y la ejecución del programa. El organismo de ejecución debe estar encargado de presentar informes sobre la marcha del plan, por lo general en informes trimestrales e informes anuales más detallados.

La supervisión de los proyectos de reasentamiento más importantes debe estar a cargo de un organismo independiente. El procedimiento que se aplique debe dar participación a la población afectada y ser transparente; los informes deben quedar a disposición del público. La supervisión debe referirse a los efectos del plan de reasentamiento, así como a su marcha material, y servir para reconsiderar si cada uno de los componentes es adecuado. Cuando sea necesario, el proceso de supervisión debe prever el establecimiento de nuevos métodos o nuevos subcomponentes para alcanzar los objetivos generales del programa. En los grandes programas de reasentamiento será necesario también proceder a la supervisión y auditoría independientes de los procedimientos de indemnización.

Habría que llevar a cabo una evaluación independiente ex post para el prestatario y para el Banco e incluirla en el presupuesto del plan de reasentamiento. La evaluación debe tener en cuenta los efectos generales del programa de reasentamiento, la medida en que se alcanzaron los objetivos del proyecto y si el plan de reasentamiento era adecuado. La evaluación será utilizada para actualizar la base de datos del Banco sobre proyectos de asentamiento y habría que incluir también un resumen de ella en el informe de terminación del proyecto principal.

Análisis financiero y económico del Plan de Reasentamiento

El análisis financiero del reasentamiento sigue constituyendo uno de los elementos más difíciles para determinar la viabilidad de un proyecto. Los documentos de proyectos anteriores demuestran que el costo del reasentamiento se suele subestimar debido a que no se tienen en cuenta todos los efectos sociales que pueden surgir. El análisis del costo que entraña restablecer los ingresos y los medios de vida de la población afectada es particularmente difícil, al igual que el análisis del costo que significan las demoras en la ejecución de programas de rehabilitación (Cernea, 1995). En los estudios iniciales de viabilidad existe la tendencia a subestimar el número de personas afectadas (véanse los estudios de casos en el anexo I), lo que a menudo hace que se subestime el costo del reasentamiento. Como resultado, muchas veces ha habido sobrecostos, han faltado recursos para completar los componentes del plan de reasentamiento y la población afectada se ha empobrecido más. El Manual sobre Reubicación y Reasentamiento preparado en 1993 por el Institute for Housing and Urban Development Studies indica que el análisis financiero por lo general no basta por sí mismo para determinar el costo íntegro del reasentamiento. En su lugar, se necesita una evaluación económica más completa. El análisis financiero tiene en cuenta únicamente el costo y los beneficios de un proyecto y utiliza exclusivamente los costos directos, como los pagos por concepto de compensación.

La evaluación económica, en cambio, tiene un alcance mayor y tiene en cuenta costos sociales tales como la perturbación de las pautas ocupacionales y la pérdida de empleo. Además, permite proceder a una determinación más amplia de los beneficios e incluir los posibles beneficios derivados de las mejores condiciones de vida y de las nuevas oportunidades económicas en los casos en que el reasentamiento es considerado una oportunidad de desarrollo.

La evaluación económica del costo del reasentamiento debe tener en cuenta los elementos siguientes:

El costo de la compensación:

el costo de la expropiación o adquisición por otro concepto de tierras, casas y otros bienes; el pago por concepto de indemnización de ingresos no percibidos y el costo de los censos, las encuestas y los estudios de tasación

El costo de la reubicación:

el costo de adquisición de tierras, de la vivienda e infraestructura, de los estudios correspondientes, los gastos de transporte, el costo de las medidas de transición, la protección del medio ambiente, los componentes de mitigación para la población de acogida y el costo de ayudar a superar el trauma social y psicológico de los desplazados

El costo de rehabilitación:

el costo de las actividades para restablecer los ingresos y mejorar las condiciones de vida, con inclusión de los proyectos de desarrollo local, organización de la comunidad, prestación de servicios, capacitación, préstamos o crédito renovable y la creación de nuevos puestos de trabajo

El costo administrativo:

el costo del personal, las oficinas, la asistencia técnica, las actividades de participación de la comunidad, la información pública y las comunicaciones y el costo de la supervisión

El costo de los bienes públicos perdidos:

el costo de reposición de caminos, puentes, edificios públicos e infraestructura regional de otra índole que haya que reconstruir en razón del proyecto (Cernea, 1988).

Cada proyecto es único y, por ello, es importante mantener la flexibilidad y adaptar la evaluación económica del costo del reasentamiento a cada proyecto. También es importante calcular en la medida en que sea posible el costo de “incertidumbre” de un proyecto porque los factores sociales son muy variables y están sujetos a cambios rápidos.

El Estudio sobre Reasentamiento y Desarrollo (1994) preparado por el Banco Mundial indica que un reasentamiento mal planificado suele significar una menor rentabilidad económica de un proyecto, porque produce demoras en él.

En cambio, cuando el reasentamiento se lleva a feliz término, puede aumentar los beneficios del proyecto. El componente de reasentamiento de un proyecto, incluso cuando ha sido calculado con precisión, rara vez afecta a la viabilidad general de un proyecto, ya que por lo general representa una proporción pequeña del costo total.

En un estudio realizado por el Banco Mundial se llegó a la conclusión de que en los proyectos en que la relación entre las inversiones en reasentamiento y el costo total del proyecto era de un 3,5% o mayor, el reasentamiento tropezaba con relativamente pocas dificultades, pero, en cambio, en casi todos los proyectos en que esa relación era inferior al 2% habían surgido dificultades graves en la ejecución (Banco Mundial, 1996, págs. 148 y 149). El análisis financiero y el análisis de la relación costo-beneficio del reasentamiento involuntario requieren un mayor volumen de investigación de economistas y especialistas en ciencias sociales (Cernea, 1995). A menos que se proceda a una evaluación realista del costo del reasentamiento, se corre el riesgo de que éste se convierta en un factor negativo en la tasa de rentabilidad del proyecto.